浙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）浙行终458号

上诉人（原审原告）汤凌矗，男，1979年8月28日出生，住武义县。

上诉人（原审原告）林风有，男，1972年11月18日出生，住武义县。

上诉人（原审原告）陈国武，男，1974年11月18日出生，住武义县。

上诉人（原审原告）毛根明，男，1963年9月17日出生，住武义县。

上诉人（原审原告）邹建跃，男，1967年12月27日出生，住武义县。

5上诉人的共同委托代理人梁月军，浙江卓特律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）武义县人民政府，住武义县城壶山山下街128号。

法定代表人张新宇，县长。

委托代理人李樟恒，武义县统一征地办公室工作人员。

委托代理人潘伟萍，浙江前程律师事务所律师。

汤凌矗、林风有、陈国武、毛根明、邹建跃等5人诉武义县人民政府土地行政征收一案，金华市中级人民法院于2016年4月8日作出（2015）浙金行初字第155号行政判决。汤凌矗等5人不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月16日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月20日公开开庭审理了本案。上诉人汤凌矗、林风有、陈国武、毛根明、邹建跃及其5上诉人的共同委托代理人梁月军，被上诉人武义县人民政府的副县长李扬勇及委托代理人李樟恒、潘伟萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审经审��认定：5原告是武义县熟溪街道南缸窑村村民，在该村各自拥有承包地并持有农村土地承包经营权证。2013年1月11日，武义县国土资源局因涉案土地征收向熟溪街道南缸窑村作出《土地征收告知》。2013年1月16日，武义县国土资源局向熟溪街道南缸窑村作出武国土征听告（2013）第10号《听证告知书》，告知相关的听证事项。2013年1月23日熟溪街道南缸窑村召开村民代表会议，对涉案土地征收相关问题进行讨论，并制作会议纪要。同日，武义县国土资源局与熟溪街道南缸窑村签订了《土地征收补偿协议》，对征地补偿相关事项达成了协议。2013年5月18日，浙江省人民政府作出浙土字C（2012）-0152《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，同意武义县2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案二建设用地23.2119公顷（挂钩置换用地23.0689公顷；征收集体土地20.7115公顷，使用��有土地2.1215公顷）。2013年5月28日，被告武义县人民政府根据上述审批意见书作出了（2013）第20号《征收土地方案公告》，征收位于武义县熟溪街道南缸窑村集体土地6.5809公顷，其中耕地6.1310公顷。同日，武义县国土资源局作出了（2013）第20号《征地补偿安置方案公告》。上述《征收土地方案》、《征地补偿安置方案》于2013年5月28日，在武义县国土资源局网站上公布。武义县熟溪街道南缸窑经济合作社于2015年4月2日收到南缸窑商住地块征地费、青苗费共计5429243元。2015年5月27日，武义县国土资源局作出武土资信公复字（2015）03号《政府信息公开答复书》，将南缸窑村涉案地块相关征地程序等材料共15份公开给原告汤凌矗。另查明，熟溪街道南缸窑村涉案被征收地块经出让后，现已建成商品房。

原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条���规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该法第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安��方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，浙江省人民政府于2013年5月18日作出浙土字C（2012）-0152《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，批准同意武义县人民政府征收包括原告所在的熟溪街道南缸窑村在内的集体土地共20.7115公顷。上述征地批文下达后，被告作出了（2013）第20号《征收土地方案公告》，武义县国土资源局作出了（2013）第20号《征地补偿安置方案公告》。但被告现有证据证实，其并未将征收土地方案的批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案也未在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。因此，被告虽然已对省政府批准的涉案征地行为予以组织实施，但并未严格按照法律规定的程序予以公告并听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，程序违法。对于被告认为原告的起诉超过法定起诉期限的主张，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，因涉案的《征收土地方案公告》及《征地补偿安置方案公告》未依法进行公告，故其起诉期限应当自原告应当知道时起算。根据在卷证据可知，原告于2015年5月27日通过信息公开答复取得上述两公告，鉴此原告于2015年8月10日向本院提起��讼并未超过法定起诉期限。被告还主张根据《行政的复议法》第三十条第一款的规定本案应复议前置，但本案被诉的土地征收行政行为并不属于该条所规定的争议范围，故被告上述主张也不能成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告武义县人民政府组织实施的征地行为违法。

汤凌矗等5人上诉称：一、本案中关于“行政行为程序轻微违法”的事实认定错误。（一）关于报批前程序违法。一审法院对这一事实内容认定错误。一审判决中陈述了召开的是村民代表会议，而非村民大会。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）规定的征地程序：在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，被上诉人要严格依法按顺序���行三个程序：第一个程序告知程序（即被上诉人要将拟征地的用途位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民），该规定明确了告知的对象是被征地的农民，本案中被上诉人履行告知程序时告知错了对象，告知了上诉人所在的村委会。一审法院在认定中未明确该程序不合法。第二个程序是确认程序，即被上诉人对被征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，本案中被上诉人却忽略这一必经程序；第三个程序是听证程序，即确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。被上诉人于2013年1月16日将听证告知书发给了上诉人所在村委会，并未告知被征地的农民。一审法院在认定中未明确上述行政行为程序不合法，回避了对上述事实的认定。（二）《征收土地方案公告》及《征地补偿安置方案公告》未依法进行公告且未听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，程序明显严重违法。二、本案中关于“对上诉人权利不产生实际影响”的事实认定错误。（一）上诉人认为《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维持被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。被上诉人在征收土地过程中不仅《土地征收告知》的内容不完整，且该告知并未告知上诉人；对拟征土地现状的调查结果亦未经上诉人确认。一审法院并未对上述���该查明的事实予以查明，而且上述事实的查明对上诉人的实体权利有重大的影响，一审法院却认定“程序轻微违法，但对上诉人权利不产生实际影响”。（二）一审法院查明“熟溪街道南缸窑村涉案被征收地块经出让后，现已建成商品房”这一认定与事实不符，至今尚未建成。土地，对于身份为农民的上诉人而言，是为衣食来源，生存之本。然而被上诉人在行使行政征收时，罔顾上诉人的切身利益，不按各项规定严格行政，草率行事，实为官僚作风。关于征地补偿标准及安置方案也只是以村委会为送达对象，不认真切实听取被征地农民的真实心声，在土地现状不调查，不协商土地征收标准而自行制定征地补偿标准，无论上诉人是否同意此标准和程序是否到位，被上诉人一意孤行地强制征收，这对被征地农民如何不产生实际影响？三、本案适用法律明显不正确。基��上述两点，一审法院在判决中适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定明显不正确，应当依法撤销。即使一审法院认为不应撤销，而应确认被上诉人征地行为违法的，也应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给上诉人造成损失的，依法判决被上诉人承担赔偿责任。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销一审判决，依法改判。

武义县人民政府答辩称：一、上诉人称报批前程序违法与事实不符，答辩人报批前程序并不违法。答辩人在土地征收报批前按规定履行了告知、确认、听证程序。若报批前程序违法，则不可能获得浙江省人民政府批准。二、2013年答辩人在经省政府依法批准后组织实施，在组织实施过程中履行了法定的两公告一登记职责。答辩人于2013年5月28日在武义县国土资源局网站阳光工程（阳光征迁）专栏对《征收土地方案公告》、《征收补偿安置方案公告》予以公示。虽然依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，该内容应在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，对此，答辩人认为，答辩人已将相关内容进行公告，只是公告地点（位置）不同而已，而并非对该内容未予公告，所以充其量不过是程序上的瑕疵而已，而非程序违法，即使退一万步认定答辩人的行为程序违法也正如一审法院认定的程序轻微违法。三、答辩人的行政行为即便程序轻微违法，但也具有不可撤销的情形。答辩人向被征地单位上诉人所在的村按标准足额支付了征地补偿款，对上诉人的利益未造成任何损失，即对上诉人的权利不产生实际影响。被征收地块总面积76287平方米，其中，幼儿园用地面积不少于10000平方米，建筑面积不少于7000平方米，并不少于18个班。于2015年6月4日挂牌出让后，用于商品房建设的土地现已建成商品房（实地可查），即使认定答辩人的行为程序轻微违法，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，所以也不具有可撤销内容。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求与法无据。请求依法驳回上诉人的上诉请求。

庭审中，双方当事人围绕着武义县人民政府涉案土地征收组织实施行为是否符合法律规定这一审理重点进行了质证、辩论。

经审查，除对原审判决认定的“熟溪街道南缸窑村涉案被征收地块经出让后，现已建成商品房”外，对原审判决认定的其他事实本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。浙江省人民政府于2013年5月18日作出浙土C（2012）—0152号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，批准同意被上诉人武义县人政府征收包括上诉人所在的熟溪街道南缸窑村在内的集体土地20.7115公顷。随后武义县人民政府和武义县国土资源局分别作出征地方案公告和征地补偿方案公告，从武义县人民政府提交的证据表明，上述两公告仅在在武义县国土资源局网站上进行公告，没有在上诉人所在地的乡（镇）、村予以公告，也没有证据表明征地补偿、安置方案已听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，不符合上述法律、法规的规定，程序违法。行政程序违法导致的结果是行政行为违法，鉴于县、市人民政府的组织实施行为不具有可撤销的内容，且上诉人所在的熟溪街道南缸窑经济合作社于2015年4月2日收到南缸窑商信地块征地费、青苗费共计5429243元，上诉人也从武义县国土资源局向其公开的政府信息中知晓涉案地块有关征地及补偿安置等材料，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为违法，但不具有可撤销内��的，人民法院判决确认违法”的规定，原审判决确认武义县人民政府组织实施行为违法的结论并无不当，但引用上述法条第一款第（二）项之规定，存在不当，本院予以指正。至于上诉人提出的关于报批前程序违法以及被征收地块是否已建成商品房，不属本案审查范围。上诉人提出要求撤销武义县人民政府的组织实施行为的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人汤凌矗、林风有、陈国武、毛根明、邹建跃共同负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　马惟菁

审　判　员　　车勇进

代理审判员　　马良骥

二〇一六年七月二十四日

书　记　员　　韦若莎